光伏产业是我国实现“双碳”目标、构建新型能源体系的核心支撑，现已形成全球领先优势和端到端自主可控能力。
但产业长期面临制造端与应用端协同不足，产能布局与电网承载力不匹配，产能过剩与短缺周期性频繁切换等问题，严重影响了行业的高质量发展。
叠加近年来地缘政治动荡，贸易保护主义抬头，产业的“内卷式”竞争加剧，光伏制造产能规模超过需求的两倍，低价无序竞争导致全行业连续两年大幅亏损超过1000亿元。
资本市场上，全行业总市值较历史峰值缩水近4万亿元。如果趋势继续蔓延，可能引发一系列连锁反应，对国家金融安全造成威胁。
今年全国两会，全国人大代表、全国工商联副主席、通威集团董事局主席刘汉元针对将光伏制造环节纳入能源行业管理提出了相关建议。
2025年1月，国家发改委发布了《关于深化新能源上网电价市场化改革 促进新能源高质量发展的通知》（发改价格〔2025〕136号），旨在推动新能源上网电量全面进入电力市场，通过市场交易形成价格，长远来看有其正面意义。但作为全国性文件，具体实施细则交由各省（市、区）自行制定，导致许多地方政策不明确。面对政策的不确定性，以及新能源入市后电价剧烈波动带来的运营风险，许多企业不得不放缓或暂停新项目开发建设，导致2025年国内光伏装机增长失速，2026年可能出现近年来首次负增长。
与此同时，受地缘政治因素影响及美国吸引制造业回流刺激，中国境外光伏组件产能已大幅提升到100GW以上，美国、印度光伏制造业的崛起，对我们的国际市场形成挤压，长期来看出口可能出现增长停滞。受此影响，2025年中国光伏组件出口量同比增速回落到2.1%，预计未来几年零增长或略有增长。国内、国际市场两头承压，对于整个行业而言无异于雪上加霜。如果今年需求持续放缓，全行业将继续亏损，“内卷式”竞争恐进一步加剧。
刘汉元代表认为，在国家全力推进“双碳”目标的关键时期，光伏产业不应再继续按一般制造业进行管理，应更好地保护其在全球竞争中已形成的领先优势，更加重视其对我国能源转型的重要作用，以及对国家能源和外汇安全的重大战略意义。
在此背景下，将光伏制造环节纳入能源行业管理，对光伏产业而言，可实现制造与应用协同、安全与转型并重、政策与监管统一；对国家而言，是基于能源结构变化和能源安全考量，对我国能源管理系统的一次升级，是支撑“双碳”目标落地和国家高质量发展的重要保障。
对此，刘汉元代表有以下建议：
一是建议将光伏制造环节纳入能源领域统筹规划管理。由国家发改委、工信部牵头统筹光伏制造行业的管理，国家能源局、国家市场监督管理总局、生态环境部等部委协同配合。将光伏制造产能与能源发展、电网建设进行统筹规划，建立“制造—应用—消纳”的协同联动机制。
二是建议参照传统能源行业管理的成熟经验，依据《中华人民共和国能源法》对光伏制造环节建立市场调控机制。将光伏制造产能的运行与全国光伏装机规划及出口需求联动，构建“以需定产”的动态平衡机制。完善光伏制造端价格调控制度，建立价格预警机制，必要时采取价格干预措施和价格紧急措施，构建防范和应对市场价格异常波动的风险机制。
三是建议建立全国统一监测平台，完善应急保障及过剩监测体系。建立光伏制造运行监测系统，监控产能、产量、价格、能耗、质量等数据，以及流通、分配和消费等环节的运行动态，将光伏制造最上游的原料环节——多晶硅纳入国家能源安全储备体系，建立极端情况下原料供应及收储的应急响应机制，提升产业链韧性。
赶碳号认为，刘汉元代表关于将光伏制造纳入能源行业统筹管理的建议，其意义不止于“治理内卷、稳住价格”，而是对我国能源安全体系的一次制度性升级：在地缘冲突常态化、贸易保护加码、能源通道脆弱性上升的背景下，光伏不再只是一个制造业赛道，而是国家获得能源自主权、实现能源转型并稳步推进“双碳”目标的关键战略能力。
从能源安全看，中国能源系统的最大结构性短板仍是对化石能源的外部依赖，以及由此带来的外汇支出、运输通道风险与供应中断风险。光伏与储能、特高压、新型电力系统共同构成“以电替油、以电替煤、以本土替进口”的主路径。
问题在于，如果光伏制造长期按一般制造业管理，产业周期会被市场情绪放大——扩产靠融资与预期，收缩则靠被动式地行业洗牌去产能。一旦行业在低价内卷中出现大规模出清，先进产能被迫停产、研发投入大幅削弱，表面上看是光伏企业的亏损，实质上却是国家战略能力的折损。把制造端纳入能源行业管理，本质上是把“关键产能”从纯市场博弈中拉回国家能源安全的框架里，通过监测、预警、应急与储备制度，让产业链在极端情况下仍能稳定供给，避免出现“需要时无产能、想扩时来不及”的战略被动。
从能源转型看，光伏的价值不只在装机规模，更在与电网承载、消纳能力、电力市场规则的匹配度。
当前制造端与应用端协同不足，叠加新能源入市带来的电价波动与地方细则不确定，企业端往往选择“观望-放缓-暂停”，形成装机节奏失速，最终倒逼制造端构成经营压力。将制造端纳入统筹规划，其核心是建立“制造-建设-消纳-交易”这样一个闭环：产能扩张与电网规划、储能配置、跨省交易、辅助服务市场等同步推进，减少政策摇摆对投资决策的冲击，让装机增长从政治要求转向系统要求。这将有望显著平抑光伏周期波动，有效提高新能源供给的确定性，为新型电力系统建设提供更稳定的产业底盘。
从“双碳”目标实现看，行业长期低价无序竞争的最大风险在于，企业为了活下去可能会压缩质保、降标准、砍研发，甚至以高能耗、低质量产能换取短期现金流，最终削弱中国在N型高效电池、先进组件、系统集成与低碳制造上的领先优势。
把制造端纳入能源法治框架并引入价格预警、风险应对机制，并不等于人为抬价，而是防止价格失序导致产业链系统性损伤，确保先进产能的合理盈利与持续迭代。只有制造端稳定、技术端持续进步、应用端确定增长，度电成本才能在可预期的路径上下降，碳减排才不会在周期波动中“走三步退两步”。
从大国战略博弈看，光伏已是国际竞争中少数由中国拥有全链条优势并具备规则塑造能力的战略产业。
海外产能扩张、关税壁垒、原产地规则与绿色供应链审查，本质是对中国新能源产业外溢能力的再平衡。若国内继续陷入内卷式竞争，光伏企业市值大幅缩水、现金流逐步恶化，将削弱中国光伏产业的全球竞争的耐力与韧性，给对手造成一个以贸易手段消耗中国优势的抓手。相反，建立全国统一监测平台、完善应急保障与关键原料安全储备体系，等于为产业链装上战略稳定器：在外部冲击来临时，中国依然能够保持高质量供给、技术迭代与成本优势，并以更可控的节奏推动海外市场、标准与合作布局。
归根结底，将光伏制造纳入能源行业管理，是把光伏产业从单点制造竞争提升为国家能源能力建设的一个重要倡议。它要解决的不是光伏产业短期的利润与估值，而是以制度保证关键产能的安全与韧性，以统筹机制打通制造、应用与电力市场，稳住转型节奏，在大国博弈中守住先发优势、避免内耗自损。只有这样，光伏才能真正从产能转变成为能力，从规模领先转化成为战略领先。
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